“- Tranquilícese, mujer, tranquilícese… – decía el comandante Data –. Puesto que esta señorita ha confesado que le entregó voluntariamente la pulsera, nada tiene que temer. 

Pero la mujer seguía llorando y tratando de justificar algo que, al parecer, le importaba justificar a los ojos de todos, tanto como su honradez; su pobreza vergonzante.” 

-Dolores Medio En Nosotros, los Rivero

Creado por el Real Decreto-ley 20/2020 (RDL 20/2020) de 29 de mayo, el Ingreso Mínimo Vital (IMV) es una política pública del Estado español que, según su art. 1, tiene por objeto prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social de las personas en situación de vulnerabilidad económica por no disponer de recursos suficientes para cubrir sus necesidades básicas.

Dado que la actuación del legislador es amplia, pero no totalmente discrecional, ya que debe respetar los preceptos constitucionales vinculantes, el texto del RDL 20/2020 merece ser analizado tanto con respecto al modelo elegido como con lo que se refiere a su diseño y a su aplicación, considerándose el texto normativo en lo que dice, deja de decir e, incluso, en lo que deja al desarrollo reglamentario decir.

Tal misión iría mucho más allá de las pocas líneas de este breve artículo. Así las cosas, lo que se pretende aquí es, utilizando la lupa constitucional, aproximarse a la visualización de la definición de los criterios relativos a la edad de los titulares y beneficiarios del IMV. 

El IMV se configura como un derecho subjetivo a una prestación económica que puede otorgarse a la persona en nombre propio (hogar unipersonal) o como representante de la unidad de convivencia (UC). Salvo casos excepcionales, la UC se constituye por todas las personas residentes en un mismo domicilio y unidas entre sí por vínculo matrimonial, como pareja de hecho o por vínculo hasta el segundo grado de consanguinidad, afinidad, adopción, y otras personas con las que convivan en virtud de guarda con fines de adopción o acogimiento familiar permanente (art. 6).

El RDL 20/2020 diferencia el beneficiario (art. 4) del titular (art. 5) del IMV, puesto que no siempre serán figuras coincidentes. Es decir, el titular puede ser el único beneficiario del IMV, cuando viva en un hogar unipersonal, o ser el representante de un conjunto de beneficiarios de lo cual forme parte, la UC. 

Dado que no se trata de una medida universal, como sería una renta básica incondicional, sino de una medida dirigida a quienes viven en la extrema pobreza, pagándoles una prestación económica objetiva y cuantitativamente insuficiente para sacarlos de la pobreza, tal como el Eurostat y el Instituto Nacional de Estadística (INE) definen dicho indicador, correspondió al citado RDL 20/2020 establecer el grupo de personas que, tras justificar ante el Estado su extrema pobreza, serán beneficiarias del IMV. 

En cuanto a la edad, cuando una persona forma parte de una UC no hay ninguna restricción para que sea beneficiaria del IMV (art. 4.1.a). Pero la situación cambia si vive sola o, aunque viva con otras personas, no integre una UC con ellas. La redacción original de los art. 4.1.b y 5.2, como regla general, excluía de la lista de titulares y beneficiarios a los menores de 23 años, así como a los de 65 años o más. Dicha exclusión podría ser contraria al art. 14 de la Constitución española. Como ya ha declarado el Tribunal Constitucional, la edad no puede ser motivo de discriminación. Así, ese elemento personal sólo puede ser tomado en consideración por la norma en los casos en que sea relevante para el fin legítimo y no discriminatorio que ella persigue (STC 69/1991, FJ 4). 

Considerándose que el criterio de diferenciación basado en la edad, característica que está fuera del control de los individuos, se convierte en un elemento sospechoso si no está debidamente justificado, se esperaba que el legislador explicara las razones que llevaron a tal opción. Sin embargo, a lo largo de las casi 12 páginas de su preámbulo, el RDL 20/2020 no dedicó ninguna palabra para justificarlo.

En el caso de la exclusión de los mayores de 65 años, parece justificarse inicialmente por el hecho de que la Seguridad Social tiene otra medida dirigida específicamente a referido colectivo, la pensión de jubilación no contributiva, a la que tienen derecho las personas mayores de 65 años que demuestren insuficiencia de recursos (art. 369.1 de la Ley General de la Seguridad Social – LGSS). 

Esto sería razonable si la transición de una persona del IMV a la pensión de jubilación fuera automática, de modo que no se le interrumpiera la asistencia en una fase notablemente vulnerable de su vida, o no se la condicionara a ser incluida en una UC, cambiando a veces todo su modo de vida independiente, para que pudiera mantener la condición de beneficiaria. Ocurre que no siempre la transición es sencilla o, incluso, posible, porque el mismo art. 369.1 de la LGSS impone como criterio para acceder a una pensión de jubilación la residencia legal y efectiva en España de al menos 10 años, mientras que para tener derecho al IMV se requiere, como regla general establecida en el art. 7.1.a, solamente un año.

Probablemente consciente de esta situación, el Gobierno de España no tardó a rectificarla y, mediante el RDL 30/2020, publicado el 30 de septiembre, modificó los art. 4.1.b y 5.2 del RDL 20/2020, para disponer que las personas de 65 años o más quedarán excluidas de la lista de beneficiarias o titulares del IMV solo en los casos en que ya sean beneficiarias de la pensión de jubilación. 

Sin embargo, la franja compuesta por personas de entre 18 y 23 años que no están integradas a una UC permanece excluida de la cobertura del IMV. Dada la falta de motivación, y que no existe un beneficio estatal destinado a este segmento específico, es difícil inferir las razones de tal restricción a las personas que, en los términos del art. 315 del Código Civil, ya han alcanzado la mayor edad. 

Supóngase que, eventualmente, el legislador cree que la pobreza no es un elemento especialmente relevante entre los jóvenes. Este supuesto tendría poca relación con la realidad porque, según un estudio  publicado por la Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social (EAPN) en julio de 2020, la pobreza severa alcanza al 12,9% de las personas de entre 16 y 29 años en España, el segmento más afectado.

Imagínese que el legislador ignora la realidad de los jóvenes extutelados que se ven obligados a abandonar los centros de menores cuando cumplen los 18 años sin tener una familia en la que integrarse, creyendo honestamente que tendrán acceso a sus propios medios de subsistencia ya desde el primer día de vida fuera del centro de acogida. Pero la realidad no se muestra tan confortable para dicho colectivo, observándose una tasa de riesgo de pobreza y exclusión que alcanza el 83,9%.

Aún así, supóngase que la verdadera razón es la creencia del legislador de que los jóvenes no deben abandonar el hogar familiar antes de los 23 años. Como mínimo, esto parecería bastante cuestionable en un sistema jurídico cuya Constitución establece, en su art. 10.1, el libre desarrollo de la personalidad como uno de los fundamentos del orden político y la paz social.

Además de todas estas situaciones, el art. 7.2 del RDL 20/2020 establece que, para caracterizar el hogar unipersonal, la persona también debe haber vivido de forma independiente durante al menos tres años antes de solicitar el IMV. Según la redacción original del RDL 20/2020, dicho requisito se aplicaba como regla general a cualquier hogar unipersonal. Tal norma fue alterada por el RDL 28/2020, publicado el 23 de septiembre, para mantener dicho requisito solo para las personas menores de 30 años, reduciéndolo a un año si ellas son mayores de esa edad.

Cabe señalar que el RDL 20/2020 no está en armonía con el Comité Europeo de Derechos Sociales, que, a través de sus Conclusiones XXI-2(2017), consideró que España, Estado Parte de la Carta Social Europea, no cumple el art. 13.1 de la Parte II de referido tratado, entre otras razones, debido a que las políticas de garantía de ingresos del país, incluidas las de las Comunidades Autónomas, dejan fuera a los menores de 25 años.

Además, aunque fuera admisible excluir de las posibles beneficiarias y titulares a algunas de las personas mayores de 18 años, seguiría necesario analizar el motivo de la elección legal de la línea de 23 años, y no de 22, 24 o cualquier otra, que en ningún caso podría haber sido aleatoria.

Cualquiera que sea la razón considerada, pero no expuesta, por el legislador, queda poco clara la senda para el intérprete que se proponga afirmar que tal diferenciación de trato es relevante para el propósito de la norma. Eso, claro, suponiendo que pueda ser legítima y no discriminatoria, y no fruto de una cuenta invertida en la que, a partir de las opciones de asignación, se define primero la cantidad de recursos disponibles para, sólo entonces, obviando las evidencias, determinar quiénes son las personas dignas de abrir la puerta al laberinto burocrático que conecta el salón de la extrema pobreza con el de la pobreza.

Fuente: https://www.ibericonnect.blog/2021/01/consideraciones-criticas-sobre-los-requisitos-de-edad-del-ingreso-minimo-vital-en-espana-2-2/